איך מנהלים עיר?

הבטחתי שאשתף פה בדילמות וסוגיות שאני מתבלט לגביהן בעבודה השוטפת אז הנה אחת לדוגמה. בתזמון מדהים עם המלצתו של שר האוצר יובל שטייניץ להקים משטרות עירוניות סיימתי לקרוא את הספר של רודי ג'וליאני, לשעבר ראש עיריית ניו יורק. אצלנו זה ריטואל קבוע שכל פעם שנכנסת ממשלה חדשה יש סט המלצות שמועלה מן האוב: עובדים זרים, משטרות עירוניות, מע"מ באילת וכו'. בנושא משטרות עירוניות יש איזו שרשרת אסוציאציות שמיד מובילה למשטרת ניו יורק בשנות התשעים ומלחמתה היוצאת דופן בפשיעה, כאילו שאם רק נעתיק את השיטה לכאן זה יצליח.  כל אימת שמתחלף שר במשרד לביטחון פנים הוא מתחייב ליישם את שיטתו של ג'וליאני להפחתת הפשיעה ונוקב מיד בשמה של תיאוריית "החלונות השבורים" שג'וליאני אימץ בחום. "החלונות השבורים", שפותחה על ידי שני קרימינולוגים בשנת 1982 גורסת כי השלמה עם חלון שבור, כתובת גרפיטי או בכלל רמה נמוכה של ונדליזם / פשיעה קלה תביא במהרה להדרדרות הביטחון האישית ולכניסה של פשיעה חמורה יותר למתחם המדובר.
ב"הארץ" מיד מביאים את הקונטרה לג'וליאני ומראיינים מומחים שטוענים שבתקופתו המשטרה הפכה אלימה יותר וההישגים בתחום הפשיעה קשורים לדמוגרפיה ומצב כלכלי בארה"ב באותה התקופה. בציניות אומר שלמומחים פשוט קשה מדי עם העובדה שראש עיר רפובליקני הצליח לעשות סדר בג'ונגל הניו יורקי. מזל שאין ויכוח על נתוני ההצלחה של ג'וליאני, כי הם מדברים בעד עצמם. נכון שהפשיעה בכלל ארצות הברית ירדה בעשור האחרון אבל ניו יורק חריגה והירידה שם היא לא פחות ממדהימה. אפשר להשתמש בסיפור של מהגר או בן מיעוטים כזה או אחר שהוכה / נהרג על ידי משטרת ניו יורק כדוגמה למחיר של הפחתת הפשיעה הזו (כאילו שמשטרת ניו יורק לפני ג'וליאני הייתה סמל לאיפוק וטוהר הנשק) אבל נוח למומחים האלו להשמיט את העובדה שבשנת 2000 המשטרה הזו ירתה הכי מעט כדורים מאז החלו למדוד את הנתון הזה ב-1973. הדרת מיעוטים? לא יודע מתי הסתובבתם לאחרונה בניו יורק אבל לפני פחות משנה עדיין היה ניתן לשמוע שם את כל השפות שבעולם. אני מבין שיש אנשים שיתווכחו גם על כיוון זריחת השמש או על העובדה שכדור הארץ עגול (נחמיה שטרסלר לדוג')  ולכן אני מבין גם את הויכוח הנוכחי,שיהיה.

עם כל הקרדיט שניתן לתיאוריית "החלונות השבורים" הסיפור האמיתי בעיני הוא השינוי הארגוני שעברה משטרת ניו יורק תחת ג'וליאני, זה מה שלדעתי אפשר את ההצלחה המטורפת, וכאן אני מתחבר לשאלה "איך מנהלים עיר?" שהצבתי בכותרת. עד לאותם ימים המשטרה הייתה גוף מגיב, שנענה לקריאות שהגיעו למוקד 911, קריאות שהגיעו אחרי האונס/ פריצה/ רצח/ ירי וכו' כבר נעשו. בכדי לשנות את תפקוד המשטרה ולהפוך אותה מגוף מגיב לגוף מונע ויוזם פותחה מערכת פשוטה בשם Compstat, מערכת שבה רוכזו מדי יום נתונים על ביצועי המשטרה בחתך גיאוגרפי והועלו על מפות.  המידע המנותח היה הבסיס לדיונים עם צמרת המשטרה שנערכו על בסיס שבועי ובהם נדרשו מפקדי התחנות לתת הסבר לנעשה באזור שלהם. באמצעות המידע הזה יכלו מפקדי התחנות לזהות דפוסי פשיעה ולתת להם מענה מבצעי. לראות מה הרחובות המועדים לפורענות, לזהות את סוגי עבירות האופייניים לימים ושעות מסויימים ולתכנן פעולות מנע מתאימות. היישום של המערכת אפשר את הטמעת הערך שבעברית מכונה "אחריותיות"- Accountability. הדיונים הפכו להיות על בסיס תקופות וביצועי המערכת ולא על בסיס התשומות שהוכנסו לה והכי חשוב- השינוי הורגש בשטח. העקרונות של Compstat יושמו גם בבתי הסוהר של ניו יורק וגם שם השיטה הצליחה להפחית את האלימות בין העבריינים לשיעורים מגוכחים.

נכון, ג'וליאני ייצג ומייצג שכבה תרבותית מאוד מסויימת. נכון, הוא חושב שג'ורג' בוש היה נשיא מצויין. נכון, לפעמים התיאוריות שלו פשטניות מדי. אבל כנראה שעקרונות הפעולה של Compstat נכונים ואפקטיבים ולא סתם "יחסי ציבור". מהר מאוד הם הועתקו למקומות אחרים מרטין או'מאלי, שנבחר לראשות עיריית בולטימור ב- 1999 יישם אותם (בעזרת הסמפכ"ל של ג'וליאני, ג'ק מייפל). או'מאלי (דמוקרט, למי שמתעניין) התחיל עם אגף משאבי האנוש בביקורת על שעות נוספות והעדרויות עובדים, משם זה המשיך לפשיעה, מבנים נטושים, תברואה ועוד. בבולטימור קראו למערכת Citistat.  אחת עשרה ערים אחרות יישמו את אותם העקרונות האלו ומתהדרות בהצלחות שונות. מערכות מסוג  Citistat פותחו גם לרמת המדינה אחרי שמושלת וושינגטון ביקשה מעקב על ביצועי הסוכנויות האחראיות על רווחת הילד ואו'מאלי עצמו נבחר למושל מרילנד אחרי שהביא לשינוי גדול בבולטימור. הרעיון בסופו של דבר אומר לאסוף נתונים באופן קבוע, לנתח אותם ולהציג אותם על מפות- זה החלק הקל. לב השיטה הוא הדיון השוטף על בסיס אותם נתונים. מדידה והערכה כמותית הפכו לחלק קבוע מהעבודה של גופים ציבוריים, הבעייה היא שלא תמיד נאספים הנתונים הנכונים וגם אם כן- לא מתקיים עליהם דיון עקבי והם מוצגים בסיכומי שנה וכו'.

אני לא יודע אם ניתן לממש דבר כזה, אני גם לא בטוח שזה נכון.  יש "פטיש" אמריקאי למספרים וסטטיסטיקות שלא בטוח שהוא יתממש במזרח התיכון. אבל חייבת להיות הלימה בין משאבים ובין תפוקות. בספר של עפר שלח ויואב לימור על מלחמת לבנון השנייה מופיע סיפור על כך שאלוף פצ"ן לשעבר, עמירם לוין, הגיע למטה חיל האוויר ונדהם לגלות שהחיל מפעיל אש היסטרית בלי לדעת מהם מוקדי השיגור המדוייקים, שהיו ספורים למדי והיה ניתן לאתרם בעבודה פשוטה. התוצאה: כשלון בהקטנת שיגורי הקטיושות לאורך כל ימי הלחימה. אני לא הייתי חסיד גדול של מספרים אף פעם ובנתונים כמותיים ניתן "לשחק" תמיד, גם לא בטוח שהשיטה הזו מתאימה לאגפים חברתיים. אבל, אני מנסה לחפש דרך פשוטה למדוד את הביצועים של העירייה או חלקים ממנה בצורה שתשפיע על התחושה הקיימת בשטח. אמרתי בהתחלה שלא כל דבר צריך להעתיק- גם מערכות מסוג Citistat הם לא תוכנה מוכנה מבית מיקרוסופט לניהול עיר אלא מערכת שצריך לחשוב ולהתאים לגוף שאתה רוצה למדוד בסופו של דבר בכדי שזה יעבוד נכון. אז הנה עוד קצת חומר על השיטה הזו וגם לינק להסבר קצר של או'מאלי על איך עובד העסק.

בן 36, ירושלמי מלידה, אבו-אל בנאת עם תעודות. בין יום מילואים אחד לשני עוסק בהתחדשות עירונית עבור חברת "מוריה".



10 תגובות

  • אפריל 19, 2009

    יהונתן הימן

    כרגיל, דברי טעם! כיום מערכות מידע גיאוגרפי הן קלות באופן יחסי ליישום. בכנס ESRI האחרון הוצגה האפשרות של שימוש בשרתי GIS לצורך העברת מידע ONLINE לצרכנים שמאפשר גם שליטה ובקרה על כוחות ואירועים בזמן אמת. אני מניח שבצבא המערכות הללו כבר מתפקדות באופן מבצעי לכל דבר. הייתי רוצה לחשוב שגם במשטרה וגם במכבי האש ישנה בקרה אונליין עם מיקומי התחנות הניידות והכוחות השונים. בתחבורה הציבורית גם עובדים וישנן חברות כמו קונקס שכבר עובדות עם איכון הרכבים. כמובן שגם העיר יכולה לייעל את עצמה ובעיקר כאשר המוקדים העירוניים יפתחו לפניות מבוססות גיאוגרפית – הספסל כאן שבור, יש מצבור של לכלוך פה, כאן יש וונדליזם נשנה וכו'.

  • אפריל 19, 2009

    אדר

    הדרך הטובה ביותר למיטב נסיוני ודעתי היא להגדיר מראש מה המדדים של כל פעילות שמתוכננת או מתבצעת כבר. מה יהווה הצלחה, ומה יהווה כישלון, הן ברמת הפעילות והן ברמת התוצאות, וככה יודעים בדיוק אילו נתונים צריך לאסוף. זה צריך להיות חלק חובה בתהליך תכנון. כדאי גם להקפיד על עדכון של המדדים האלה אחת לתקופה מסוימת.

  • אפריל 19, 2009

    כף

    הדוגמה של בולטימור זכתה להמחשה מסויטת אך ריאליסטית בסדרת המופת "הסמויה", שם הראו כיצד הכפפת המשטרה לנתונים סטטיסטיים גורמת לקצינים הגבוהים להקדיש את כל מרצם למשחקי מספרים ועיוות נתונים

  • אפריל 20, 2009

    אלי א.

    אני ממליץ לצפות בסדרה (המעולה) "הסמויה" כדי לראות עוד על השפעת הקומפ-סטאט על תפקוד המשטרה. בקצרה אני רק יכול להגיד שהסדרה מתארת כיצד מפקדי משטרת בולטימור משתעבדים לנתונים ומשחקים איתם כדי להראות ירידה באחוזי פשיעה, למשל על ידי שינוי הגדרה של "עבירה קלה" כדי להראות ירידה בסוג כזה של עבירות, או למשל הזזת גופות מצד אחד לצד אחר של העיר כדי שהגופה תיספר במחוז של מפקד אחר. זה לא הופך את השיטה לרעה בהכרח אבל צריך תמיד לקחת בחשבון גם לנתונים יש את הפוליטיקה שלהם.

  • אפריל 20, 2009

    איתן

    מבלי להתעלם מה"משחקים" שניתן לעשות בנתונים הסטטיסטים וצורת הצגתם.אני מעוניין לחזק את חשיבותם לטיפול העירוני. נתונים אלו מאפשרים לנתח ולהבין את מצב העיר, את חשיבות הנתונים הבינו בבולטימור עוד לפני כניסתו של או’מאלי לתפקיד.
    פרויקט שהוחל בסוף שנות ה-90 על ידי עיריית בולטימור וארגונים נוספים, בא לאבחן את מצב איכות החיים בשכונות העיר (The Baltimore Neighborhood Indicators Alliance או בקיצור BNIA). פרויקט זה עושה שימוש בנתונים סטטיסטים ומפות (GIS) על מנת לסייע לתושבים ולעירייה לשפר את איכות החיים בעיר. המטרה אחת לזהות בעיות שכונתיות (שליליות) שיש לטפל, אך חשוב עוד יותר לזהות ולהציג את אלמנטים החיובים של השכונה. הניתוחים הסטטיסטים מהווים חלק בלתי נפרד מהפרויקט, אך ייחודיותו של הפרויקט היא בשיתוף הציבור (שהיוו חלק בלתי נפרד בהקמה ובתפעולו) ובדמוקרטיזציה של הנתונים (נגישות לכל תושב).

    או בקיצור לנתונים סטטיסטים וניתוחם יש חשיבות רבה בניהול עיר, אך חשיבות רבה עוד יותר יש לראש העיר שידע לסנכרן בין הנתונים, הניתוחים, צורכי העיר והתושבים.

    הלינק של BNIA
    http://www.ubalt.edu/bnia/index.html

    ולסיום בבניין ציון ננוחם

  • אפריל 21, 2009

    יוני

    השעבוד למספרים הוא חרב פפיות –
    רק לפני כחודשיים נעצר מפקד תחנת קריית מלאכי כי העלים תיקי חקירות בכדי לשפר את הסטטיסטיקות שלו:
    http://www.local.co.il/kiryat-malachi/4513/articles.htm

    ולא, לא מדובר ב"אירוע נדיר" – כבר היום המשטרה גם באופן כמעט מוצהר באופן שמעוות את כל הסטטיסטיקה – למשל מדד הביצועים המבוסס על "גילויים" (מדד ביזיוני בכל המדינות).
    דוג': על מנת לשפר את מדד הביצועים מציעים עסקאות טיעון לגנבים שיודו במספר רב של פריצות לבתים שונים בכדי "לסגור את התיק" ולהראות הצלחה, משנים הגדרות של עבירות כדי להראות ירידה בעבירות מסוימים חמורות יותר וכו'.
    לא, לא מדובר במקרים נדירים – אלא בפעילות יומיומית (ואני מכיר את זה טוב מקרוב).

    צריך להזהר משעבוד למספרים, כי כאשר הקרירות של האנשים תלויות בזה – ה"תועלת" הופכת להיות גבוהה הרבה יותר מהסיכון שיתקבל גמול מסוים.

  • אפריל 21, 2009

    עמית

    הפרקים של "הסמויה" יושבים אצלי כבר כמה חודשים וממתינים לשווא לצפייה. אני אעשה זאת. גם בניו יורק עפו מפקדי תחנות שניסו לשחק עם הנתונים וזה צפוי מאוד שאנשים מסויימים יעשו דברים כאלו. השאלה הגדולה לגבי בולטימור היא האם השינוי הורגש בשטח ולא רק בנתונים. גם מההתלהבות מהשיטה הזו במקומות אחרים וגם מקריאה ראשונית ושטחית על בולטימור עצמה נראה לי שזה עבד.
    איתן- תודה על הלינק.

  • אפריל 21, 2009

    אלי א.

    בלי קשר למספרים הסמויה זו סדרה מעולה על תכנון עירוני, שקיעה ורגנרציה של ערים אבל יותר מכל זו סדרה על פוליטיקה של ארגונים (סוחרי סמים, משטרה ועירייה במקרה הזה אבל זה רק משל) ועל השחיתות העמוקה ביותר שהיא הכניעה לפוליטיקה הפנים ארגונית. לתשומת ליבך הנכנס הטרי למנגנון העירוני 🙂
    ובכלל זו סדרה תענוג. יצירת מופת, לא פחות.

  • אפריל 22, 2009

    אהרון ג.

    לפני שמצננים את ההתלהבות מאיסוף הנתונים, צריך לזכור כי העיוות הגדול ביותר של הנתונים הוא זה שהם לא קיימים כלל. כלומר, אחרי שיהיו נתונים שוטפים ומדידים, כדאי יהיה לחשוב על דרכיים לצמצם את כמות העיוותים, אך אין ספק שהמצב כרגע שפשוט אין לנו מושג מה קורה הוא פחות רצוי.

  • אפריל 23, 2009

    יהונתן הימן

    הי עמית, נשמח לפרסם את הפוסט באתר "אורבניקה – התעוררות עירונית".